30 novembro 2013
15 novembro 2013
Comunicação apresentada no 4.º Seminário de Reabilitação Urbana e Desenvolvimento Sustentável - Faro, Auditório do ISE da Universidade do Algarve, 15.11.2013
A
poucas semanas de distância do debate parlamentar a propósito da iniciativa
legislativa do Governo consubstanciada na Proposta de Lei n.º 183/XII, aproveito
a oportunidade deste Seminário para fazer umas breves considerações sobre a temática
da reabilitação urbana no âmbito do assim designado projecto de nova Lei de
Bases Gerais da Política de Solos, Ordenamento do Território e Urbanismo, bem
como, para evidenciar, necessariamente de forma muito abreviada e incompleta,
alguns dos seus aspectos mais significativos e inovadores.
É
importante fazê-lo nesta ocasião fundamentalmente por duas ordens de razões.
Desde
logo porquanto,
tratando-se de uma lei com tão significativa relevância para as profissões
directa ou indirectamente relacionadas com o planeamento territorial e com a gestão
urbanística, e estando perante uma plateia maioritariamente composta por
profissionais especialistas em assuntos do território, compete-me estimular a importância
da vossa participação, tão intensa quanto possível, na discussão pública da
proposta de lei que o Governo muito recentemente apresentou e que, a obter
aceitação da Assembleia da República, consubstanciará uma reforma de fundo do
actual quadro legal em matéria de política de ordenamento do território para o
país.
Todas
as críticas e contributos serão naturalmente bem-vindas e da maior utilidade,
assim como, o conhecimento das interrogações sobre a proposta de lei tornará
mais fácil à Administração percepcionar as dúvidas existentes e cuidar de
preparar, com a devida antecedência, os esclarecimentos devidos.
Não nos restam quaisquer dúvidas de que quanto mais participada e aprofundada
for a discussão em torno deste assunto, melhor será o regime jurídico a ele
associado e, por conseguinte, melhores resultados se conseguirão no decurso da sua
operacionalização.
A
segunda razão porque o faço é para evidenciar uma alteração substancial de
paradigma que estamos prestes a consumar e que consiste no facto da regeneração
e reabilitação urbanas passarem a ser tratadas no âmbito da nova Lei de Bases,
não apenas com a mesma relevância que já hoje assumem no âmbito da política pública
de urbanismo, mas, fundamentalmente, como um desígnio central da nova política
pública de solos, ordenamento do território e urbanismo, pensada que também está
a ser com o objectivo de dotar a Administração dos meios e instrumentos que
actualmente ainda não dispõe para privilegiar a reabilitação e a regeneração
urbanas das cidades e dos territórios em detrimento da expansão urbana.
É,
por isso mesmo, muito relevante a consagração na nova Lei de Bases da condição de
existência de uma efectiva programação da urbanização para que os solos expectantes
classificados como “urbanos” nos actuais PDM mantenham tal classificação, prevendo-se
a sua reclassificação como solos “rústicos” caso tal pressuposto não se
verifique, e também a consagração de novos princípios de financiamento da
execução de infraestruturas públicas urbanísticas, subordinando-a a critérios
de eficiência e sustentabilidade financeira raramente tidos em conta no passado
aquando da realização de obra pública dessa natureza.
Tremendamente
importante neste âmbito é também a consagração da possibilidade dos
instrumentos tributários do património imobiliário passarem a funcionar como
instrumentos fiscais e de política de solos ao poderem prever taxas diferenciadas
calculadas em função dos custos das infraestruturas territoriais disponibilizadas,
ponderada a respectiva utilização e as opções de incentivo ou desincentivo
justificadas por objectivos de ambiente, ordenamento e coesão territorial.
Ainda no domínio da regeneração e reabilitação urbanas e com acentuada relevância para a sustentabilidade das futuras políticas é o reforço dos meios de intervenção administrativa no solo por parte do Estado e das autarquias locais, entre os quais se incluem o mecanismo da venda forçada (já hoje previsto no regime jurídico da reabilitação urbana), desde que por utilidade pública devidamente justificada, de prédios urbanos cujos proprietários não cumpram os ónus e deveres a que estão obrigados pelos planos territoriais aplicáveis, e o mecanismo do arrendamento forçado a regulamentar nos termos de lei de desenvolvimento.
Retornando
agora à primeira parte da intervenção com o intuito de evidenciar alguns dos aspectos
e inovações da nova Lei de Bases, dizer
que, tratará
o novo regime, objectivamente, de actualizar a política territorial em geral e,
desde logo, das revisões conjuntas da Lei dos Solos de 1976 e da nossa bem
conhecida Lei n.º 48/98, de 11 de Agosto, a qual estabelece, desde há quinze
anos a esta parte, as bases da política de ordenamento do território e
urbanismo.
Em
breve, ambas deixarão de constituir, como actualmente ainda sucede, diplomas
legais autónomos, dando lugar, como há muito faz sentido que seja, a uma única lei e a uma efectiva visão
integrada sobre o planeamento e a gestão do território, incluindo as
políticas ambientais.
Cabe igualmente referir que, não obstante a profundidade da reforma, a bem da estabilidade do actual modelo territorial, da nova Lei de Bases não resultarão prejuízos significativos para a estrutura essencial do sistema de gestão territorial tal como o conhecemos, o qual assenta em três âmbitos distintos – o nacional, o regional e o municipal – a que se somará o âmbito intermunicipal (hoje ainda integrado no nível municipal e agora pretendido autonomizar).
Assinale-se também, enquanto aspecto nuclear da nova Lei de Bases, a perda da eficácia plurisubjectiva dos instrumentos de natureza especial, passando os planos municipais e intermunicipais a deterem o exclusivo da vinculação dos particulares. Ou seja, é exclusivamente nos níveis de planeamento mais próximos dos cidadãos que, no futuro próximo, se estabelecerá a integralidade dos regimes concretos de uso dos solos e toda a respectiva regulamentação que os particulares devem observar.
Ao
contrário do que actualmente sucede (e o Algarve é disso um excelente exemplo),
a fim de se saber quais os tipos de utilização do solo que lhes é legítimo
fazer, os cidadãos passarão a estar obrigados a conhecer e a consultar somente
um único instrumento de planeamento – o PDM ou, existindo, o plano director
intermunicipal – para conhecerem, com segurança, o que lhes é permitido ou
proibido fazer no território.
Muito
relevante para o domínio da gestão urbanística municipal é a opção pelo
incremento da fiscalização sucessiva das operações urbanísticas em substituição
progressiva do controlo prévio, medida não dissociada de uma graduação significativa
da responsabilização dos técnicos autores dos projectos, e também a consagração
de um regime específico de regularização de operações urbanísticas, uma
necessidade há muito sentida pelo sistema e que, ainda que revestindo carácter
excepcional, desde que comprovadamente salvaguardada a segurança de pessoas e
bens e a saúde pública, possibilitará o desbloqueamento de inúmeras situações
de impasse que todos nós conhecemos e cuja manutenção se revela tão negativa
para a esfera dos particulares e para o interesse público.
Abrangendo
não só a administração central mas também, significativamente, os municípios, é
a consagração do dever das entidades responsáveis pela elaboração, execução e
avaliação de programas e planos territoriais de manterem uma estrutura orgânica
e funcional apta a prosseguir uma efectiva articulação, cooperação e
concertação, por forma a garantir a efectiva coordenação entre as diversas
políticas com incidência territorial e a política de ordenamento do território.
Novidade
é a reintrodução da figura das “normas provisórias”, correspondente, na
prática, à possibilidade de fixação por antecipação e com um carácter de
transitoriedade, de um regime concreto de uso do solo aplicável a determinada
área do território sempre que o estado do procedimento de formação de um plano territorial
intermunicipal ou municipal atinja um estado de maturidade suficiente, não se dispensando,
contudo, os pareceres legalmente exigíveis nem a necessária discussão
pública.
Decorrente
da necessidade de ajustamento dos sistemas, mecanismos e instrumentos de
execução de planos, e em face de quase quinze anos de experiência da aplicação
dos regimes de execução e perequação regulamentados pelo Regime Jurídico dos
Instrumentos de Gestão Territorial, também a este nível são preconizadas mudanças
significativas.
Passará
a distinguir-se de forma clara entre “execução sistemática” e “execução não
sistemática” – ou seja, a execução dos planos sem necessidade de prévia delimitação
de unidades de execução – e a redistribuição de benefícios e encargos, a
efectivar nos planos territoriais, toma por referência unidades operativas de
planeamento ou unidades de execução, concretizando-se
nesse âmbito a afectação de mais-valias decorrentes do plano ou de acto
administrativo.
Por
último mas não necessariamente menos relevante do que outros aspectos atrás
mencionados, e porquanto trata-se de disposições que implicarão uma forte
mobilização de recursos num período determinado de tempo e um processo
intensivo de adaptação dos PDM existentes, releve-se
a obrigatoriedade da recondução dos planos sectoriais, especiais e regionais de
ordenamento do território à figura de programas territoriais não vinculativos dos particulares, e o
estabelecimento de um regime transitório específico nos termos do qual os PDM
são obrigados a incorporar o conteúdo substancial dos PEOT em vigor (planos de ordenamento de áreas protegidas, planos de
ordenamento de albufeiras de águas públicas e planos de ordenamento dos
estuários e planos de ordenamento da orla costeira), concedendo-se
para o efeito o prazo máximo de três anos (a contar da data da entrada em vigor
da Lei de Bases), competindo às CCDR a identificação das normas relativas aos
regimes de salvaguarda de recursos territoriais e valores naturais directamente
vinculativas dos particulares que devam ser integradas nos planos territoriais
municipais.
Faro, 15 de Novembro de 2013.
Etiquetas: Lei de Bases Gerais, Ordenamento do Território, PDM, Política de Solos, Urbanismo